Legislatívny rámec – Národný projekt Participácia

Prečo sme sa venovali téme participacia a legislatíva?

Podstatným prvkom úspešnej participácie je vhodne nastavený legislatívny rámec na zapájanie sa verejnosti do tvorby verejných politík Zapájanie verejnosti do tvorby verejných politík a do legislatívneho procesu môže byť kľúčové pre legitimitu a kvalitu výsledných materiálov, dokumentov, politík a zákonov. Participácia sa môže diať na rôznych úrovniach štátnej alebo lokálnej správy. Proces participácie môže byť pritom upravený buď v právne nezáväzných alebo záväzných aktoch a to buď ako všeobecné pravidlá vzťahujúce sa na rôzne oblasti života a pre rôzne typy aktov alebo v podobe špecifickej úpravy participácie v tej ktorej oblasti alebo pre ten ktorý typ aktu.

Ako je legislatívne prostredie na Slovensku naklonené participácii? Kde sa participácii v rámci legislatívy darí a kde sú jej slabiny? Ako sme na tom s podporou participácie v porovnaní so zahraničím? Analýza súčasných legislatívnych nástrojov a možností participácie predstavovala jedno z kľúčových zadaní projektu, ktorý ponúkol prvý komplexný výskum a položil si zásadnú otázku: ako je na Slovensku participácia nastavená v zákonoch a súčasne ponúkol aktuálny pohľad na ukotvenie participácie v legislatíve? Cieľom projektovej intervencie v tejto oblasti bolo identifikovať problémy a bariéry s jasným cieľom spracovať návrhy a opatrenia v prospech zavádzania participácie do praxe prostredníctvom právnych úprav identifikovaných právnych predpisov, samostatných legislatívnych iniciatív, prípadne návrhov na novelizáciu konkrétnych právnych noriem a zákonov.

Rešerš právneho poriadku SR a výber základných oblastí pre výskum participácie

Ktoré oblasti mapovanie súčasných právnych rámcov, legislatívnych nástrojov a možností participácie zainteresovaných skupín na tvorbe verejných politík na Slovensku a v zahraničí, otvorilo? V prvom kroku sa zrealizovalo zmapovanie súčasných právnych rámcov, legislatívnych nástrojov a možností participácie zainteresovaných skupín na tvorbe verejných politík na Slovensku. Druhým krokom bol rešerš právneho poriadku SR so zameraním sa na participatívne postupy a nástroje upravené právnym poriadkom na všetkých úrovniach verejnej správy. Ponúka prehľad vybraných nástrojov participácie na tvorbe jednak individuálnych ako aj normatívnych právnych aktov v Slovenskej republike. Výsledkom rešerše právneho poriadku SR so zameraním sa na participatívne metódy upravené právnym poriadkom SR bola identifikácia viac ako dvadsať základných oblastí pre ďalší výskum. Rešerš identifikoval tieto oblasti:

Ústavný rámec participácie verejnosti v Slovenskej republike
Participácia a prístup k informáciám
Participácia verejnosti podľa zákona č. 85/1990 Zb. o petičnom práve
Participácia verejnosti podľa zákona č. 84/1990 Zb. o zhromažďovacom práve
Participácia verejnosti podľa zákona č. 83/1990 Zb. o združovaní občanov
Participácia verejnosti v zmysle zákona č. 71/1967 o správnom konaní (správny poriadok)
Participácia verejnosti na procese prípravy, tvorby a schvaľovania všeobecne záväzných právnych predpisov (legislatívny proces) a nelegislatívnych materiálov pripravovaných ústrednými orgánmi štátnej správy
Participácia verejnosti podľa medzinárodného Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (Aarhuský dohovor)
Participácia verejnosti podľa zákona č. 17/1992 Zb. o životnom prostredí
Participácia verejnosti podľa zákona č.543/2002 Z.z. o ochrane prírody a krajiny
Participácia verejnosti podľa zákona č. 24/2006 Z.z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie
Participácia verejnosti na integrovanom povoľovaní podľa zákona č. 39/2013 Z.z. o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného prostredia
Participácia verejnosti podľa zákona č. 364/2004 Z.z. o vodách (vodný zákon)
Participácia verejnosti podľa zákona č. 326/2005 Z.z. o lesoch
Participácia verejnosti v zmysle zákona č. 137/2010 Z. z. o ovzduší
Participácia verejnosti podľa zákona č. 7/2010 Z.z. o ochrane pred povodňami
Participácia verejnosti podľa zákona č. 359/2007 Z.z. o prevencii a náprave environmentálnych škôd
Participácia v zmysle zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon)
Participácia verejnosti na povoľovaní banskej a geologickej činnosti
Participácia verejnosti na ochrane pred hlukom podľa zákona č. 2/2005 Z.z. o posudzovaní a kontrole hluku vo vonkajšom prostredí
Participácia verejnosti podľa zákona č. 49/2002 Z.z. o ochrane pamiatkového fondu
Participácia verejnosti podľa zákona č. 369/1990 Z.z. o obecnom zriadení
Participácia verejnosti v zmysle zákona č. 302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov
Participácia verejnosti podľa zákona č.539/2008Z.z. o podpore regionálneho rozvoja
Participácia verejnosti podľa zákona č. 448/2008 Z.z. o sociálnych službách

Analýza existujúcich participatívnych nástrojov v slovenskom legislatívnom rámci

Analýza existujúcich participatívnych nástrojov v slovenskom legislatívnom rámci na všetkých úrovniach verejnej správy vychádza z prehľadu vybraných oblastí a nástrojov participácie na tvorbe jednak individuálnych ako aj normatívnych právnych aktov v Slovenskej republike. Experti zisťovali ako je vytvorený priestor pre participáciu na Slovensku všeobecne a následne sa bližšie pozreli na jednotlivé oblasti, ktoré počítajú s participáciou verejnosti na všetkých úrovniach verejnej správy. Analýza podáva správu o tom, či má verejnosť dostatok informácií o tvorbe verejných politík a či sa k ich tvorbe môže vyjadriť… <čítajte viac>

Analýza participačných mechanizmov vo vybraných európskych krajinách

Materiál predstavuje výsledky analýzy existujúcich účinných a inovatívnych participatívnych nástrojov v zahraničí, ktoré je možné zakotviť do slovenského právneho rámca – ide o odborný materiál, ktorý vznikol na základe rešerše zahraničnej literatúry a vytypovaných zahraničných úprav participácie. Dokument predstavuje príklady participačných mechanizmov vo vybraných európskych krajinách, presnejšie výber dobrej praxe, ktorý vznikol v rámci samostatného bloku aktivít zameraných na analýzu participácie a jej ukotvenia z pohľadu legislatívy a právneho rámca… <čítajte viac>

Zhrňujúce postrehy z prieskumu zahraničných modelov zapájania verejnosti v kontexte legislatívy a právnych úprav

Vo vyspelých demokraciách upravujú princípy participácie najmä dokumenty prijímané na úrovni vlády, ktoré nie sú všeobecne záväzné. Vzhľadom na to, že každý dokument je iný, každá verejná politika sa týka inej oblasti života, je prijímaná na inej úrovni verejnej správy (lokálna, regionálna, národná), je veľmi zložité navrhnúť a nadizajnovať ideálny modelový postup zapájania verejnosti, alebo štandard, či vzor participatívneho procesu. Vo Veľkej Británii sú prijaté vládne usmernenia, ale existujú aj špeciálne dohody a deklarácie ako bude verejná moc s verejnosťou spolupracovať. Ich obsahom je garancia postupov zo strany štátu, kraja alebo obce (napr. o informovaní a zapájaní verejnosti). Ide o pozitívny a hlavne verejný záväzok obce aj štátu, ktorý je zameraný na aktívne a včasné zapájanie verejnosti. Po analýze zahraničných príkladov z praxe máme množstvo dokumentov, z ktorých môže Slovenská republika vychádzať a nechať sa inšpirovať, ako by malo a mohlo vyzerať všeobecné usmernenie v prospech kvalitných participatívnych procesov pri tvorbe lokálnych, regionálnych alebo národných politík.

Slovensko ako krajina s krátkou tradíciou demokracie a slabou kultúrou participácie verejnosti na veciach verejných by sa skôr mala vybrať cestou právne záväzných úprav participácie, ktoré sú zo strany občanov vynútiteľné.
Procesné pravidlá participatívnych procesov by mali byť detailne upravené (lehoty, formy participácie, vyhodnotenie pripomienok, opravné mechanizmy atď.), tak aby zapojenie verejnosti nebolo len formálne, ale bolo reálnym prínosom pre kvalitnejšie politiky odrážajúce potreby občanov.
V otázke participácie verejnosti na legislatívnom procese na úrovni Parlamentu poskytuje inšpiráciu v praxi málo krajín, je ale evidentné, že viaceré krajiny o tejto téme intenzívne diskutujú a rozbiehajú sa aj rôzne pilotné a skúšobné projekty či už z iniciatívy občianskej spoločnosti alebo aj samotnej verejnej správy. Myslíme si však, že kľúčovú rolu pri koncipovaní a presadzovaní participačných mechanizmov aj na úrovni parlamentu zohráva práve občianska spoločnosť, ktorej narastajúca nespokojnosť s modelom reprezentatívnej demokracie tlačí na uplatňovanie princípov participatívnej demokracie. Toho príkladom je aj občianske združenie Parlament a občania vo Francúzsku, ktoré iniciovalo online platformu, prostredníctvom ktorej stimuluje spoluprácu poslancov s občanmi pri tvorbe zákonov na úrovni parlamentu (https://parlement-et-citoyens.fr/).
Veľkým prínosom pre efektívne zapájanie verejnosti do správy vecí verejných sa ukazujú byť nástroje elektronickej demokracie ako sú implementované napríklad vo Fínsku a Dánsku. Elektronizácia verenej správy funguje už v mnohých krajinách EÚ na špičkovej úrovni, no Slovensko má v tejto sfére ešte veľké medzery. Skvalitňovanie elektronizácie verejnej správy je pritom nevyhnutný predpoklad aj pre nastavovanie efektívnych participačných mechanizmov tak pri tvorbe verejných politík ako legislatívy.

Analýza bariér v súčasnej legislatíve, ktoré majú negatívny vplyv na mieru participácie verejnosti

Analýza bariér v súčasnej legislatíve, ktoré majú negatívny vplyv na mieru participácie verejnosti je prirodzeným pokračovaním činností v rámci pracovnej skupiny Legislatíva a právny rámec. Priamo nadväzuje na dokument Analýza existujúcich participatívnych nástrojov v slovenskom legislatívnom rámci na všetkých úrovniach riadenia verejnej správy, ktorý ponúka hĺbkovú analýzu súčasnej slovenskej legislatívy a existujúcich právnych rámcov. Analýza bariér mapuje k spracovaným blokom príklady dobrej praxe, alebo praktické príklady zlyhania aplikácie právneho predpisu. Analýza sumarizovala dáta, na základe ktorých experti následne zhodnotili, či je potrebná zmena legislatívy v danej oblasti, či na dosiahnutie požadovaného stavu nestačí vydať len aplikačné usmernenie alebo je potrebná zmena aplikačnej praxe… <čítajte viac>

Sumarizácia zistení a odporúčaní

Nástrahy terminilógie – zadanie a projekt pracuje s termínom participácia, ale v zásade náš právny poriadok pojem participácia nepozná. Najužívanejším pojmom je účasť verejnosti. Pojem, ktorý by sme mali správne používať nie je participácia, ani zapojenie verejnosti, ale účasť verejnosti.

Čo v rámci participácie funguje?

Prístupné informácie – jedným zo zásadných zistení bolo, že slovenský právny poriadok veľmi dobre upravuje rozsah informácií, ktoré sú povinne zverejňované. Na úradných tabuliach či na webových stránkach. Máme množstvo veľmi dobre fungujúcich portálov, ktoré obsahujú jednotlivé informácie. Až na malé nedostatky je pre občana k dispozícii dostatok informácií, keďže prístupné informácie sú základným predpokladom, aby verejnosť mohla efektívne participovať na tvorbe verejných politík.
Legislatívny proces tvorby zákonov – na Slovensku máme veľmi dobre upravený legislatívny proces na tvorbe tzv. vládnych návrhov zákonov – od zverejnenia predbežnej informácie, cez možnosť hromadných pripomienok a možnosť rozporového konania, cez vládu, až po informáciu o účasti verejnosti.
Participácia na ochrane životného prostredia – životné prostredie si nevie chrániť samo seba. Veľká oblasť analýzy patrí ochrane životného prostredia, ktorá je vlajkovou loďou participácie verejnosti u nás, pretože najkomplexnejšie a najširšie zakotvuje participatívne procesy. Veľmi široko a efektívne sa poskytuje verejnosti možnosť podieľať sa na ochrane životného prostredia a na ochrane verejného záujmu. Je to tak hlavne vďaka množstvu európskej legislatívny, ktorá je implementovaná do slovenského právneho poriadku.

Nedostatky participácie, alebo adresnosť a včasnosť informácií

Zverejňujeme obrovské množstvo informácií, ale verejnosť sa dostáva sa k zverejneným informáciám neskoro. Nehovoríme len o bežnom občanovi, ale aj o aktívnych občanoch a mimovládnych organizáciách, ktoré sa o konkrétnu oblasť života a tému naozaj intenzívne zaujímajú. A to má za následok, že v participatívnom procese potom verejnosť ťahá za kratší koniec. Šanca ovplyvniť verejnú politiku je aj preto na strane verejnosti výrazne nižšia. Okrem toho, že sa verejnosť nedostane k informáciám načas, aby mohla efektívne ovplyvniť tvorbu verejnej politiky, tak verejnosť a občan nevedia, aký prostriedok nápravy majú v danej veci použiť.

Príklad z praxe: Obec napríklad mení územný plán obce, kde lokalitu identifikovanú ako zeleň, chce zmeniť na oblasť občianskej vybavenosti, lebo tam chce postaviť polyfunkčný objekt. Obec informuje na webovej stránke o tom, že sa prijíma územný plán. Územný plán ako strategický dokument ponúka v rámci viacerých štádií jeho tvorby možnosť pre verejnosť ho pripomienkovať. Informácie je možné dohľadať všade, ale bežný človek bývajúci na sídlisku, ktorému zmena územného plánu zmení život, aktívne nehľadá, či sa niečo takéto deje. K nemu informácia o zmene územného plánu neprišla, informácia o jeho pripomienkovaní si občana nenašla. Občan až následne zistí, že sa ide niečo diať. Zrazu začnú susedia hovoriť, že sa ide stavať obchod. Potom skupina ľudí na sídlisku nesúhlasí, chce rozhodnutie o povolení stavby obchodu napadnúť, akurát, že už je neskoro. Rozhodnutia na základe schváleného územného plánu je možné síce pripomienkovať, ale schválený územný plán už v tomto štádiu verejnosť nezmení. Týka sa to aj stavebného konania, ktoré je už rozhodnuté. Je omnoho ťažšie podávať žalobu, keď je rozhodnutie o stavebnom konaní právoplatné. V momente, keď do procesu vstupujú advokáti, zväčša už je neskoro.

Aké sú najvypuklejšie a najvšeobecnejšie problémy?

informácie sa k ľuďom, ktorých sa konkrétna vec, problém a verejná politika týka, napríklad územný plán, stavebné konanie, sa nedostávajú včas,
ak sa aj občania dozvedia informácie včas, v správnom čase a v predstihu, nevedia, čo ďalej urobiť, ako sa brániť a legitímne postupovať pri zjednávaní nápravy a dosahovaní zmeny rozhodnutia,
občania sa rozhodnú spísať petíciu a myslia si, že čím viac podpisov pod petíciou bude, tým bude ich hlas silnejší, čo je zárukou, že sa niečo zmení, ale nepoužijú správny prostriedok nápravy (teda, neprihlásia sa do konania ako účastníci konania a nepodajú svoje námietky). A potom sa správny orgán s ich námietkami nevysporiada, lebo ich nepodali ako účastníci konania.

Ako problémy riešiť? Ako posilniť možnosť verejnosti ovplyvniť veci v správnom čase?

Pre riešenie vyššie opísaného problému stačí presadiť zmenu v aplikačnej praxi. Ak by sa povinnosť adresne informovať stanovila naozaj ako povinnosť, bola by potrebná aj zmena zákona. Ak by bol vytvorený informačný systém, ktorý umožňuje adresne verejnosti zasielať informácie, ktoré sa ich týkajú, či o ktoré majú záujem, výrazným spôsobom by sa posilnila možnosť verejnosti ovplyvniť veci v tom správnom čase. Aplikácia Slovlex už umožňuje adresne dostávať informácie o tvorbe právnych predpisov. Bolo by veľkým prínosom, ak sa takáto možnosť zasielania adresných informácií rozšírila minimálne aj na konania a procesy v obciach.

Príklad z praxe: V Prešove dokonca túto možnosť zasielania informácií o konaniach a procesoch v meste na stránke www.oznamypresov.sk poskytujú aktívni občania. Adresnosť a včasnosť informácií je pre efektívnu participáciu základom. Spolu s adresovanou informáciou by mala k ľuďom prichádzať aj informácia o tom, čo môžu urobiť, ak sa chcú konkrétneho konania zúčastniť a verejnú politiku ovplyvniť. S každou informáciou o prebiehajúcom konaní, či procese, by tak verejnosti mohla prichádzať aj informácia o tom, ako v tejto situácii postupovať. Dobrým príkladom je aj web stránka Slovensko.sk, kde už sú popísané životné situácie, napríklad čo robiť, ak sa vám narodí dieťa atď. Táto zmena by veľmi pomohla tomu, aby pri participácii a pri možnosti zmeniť verejné politiky ľudia neťahali za kratší koniec.

Opatrenia na zvýšenie informovanosti verejnosti o prebiehajúcom procese tvorby verejných politík

Verejnosť nemá včasné a zrozumiteľné informácie o tvorbe jednotlivých verejných politík na všetkých úrovniach verejnej moci. Možné riešenia sú podrobne rozpísané v záverečnej analýze (PDF, 1 MB):

presadiť využívanie tzv. dočasnej úradnej tabule,
vytvoriť jednotný automatizovaný systém alebo zdokonaliť už existujúci systém umožňujúci včasné a dostatočné informovanie verejnosti prebiehajúcom procese tvorby verejných politík,
informovať verejnosť ako môže so zverejnenou/doručenou informáciou naložiť.

Voľba zo zahraničia

Analýza sa venovala aj volebnému právu, keďže jeho realizácia je jedným zo zásadných a základných prostriedkov participácie verejnosti na správe vecí verejných. V prezidentských voľbách a vo voľbách do európskeho parlamentu, tak ako to je už v parlamentných voľbách, je potrebné umožniť voľbu aj zo zahraničia. Ľudia, ktorí sú vyslaní Slovenskou republikou do zahraničia, alebo sú ako študenti na zahraničných školách, či v zahraničí pracujú, by mali mať tiež možnosť podieľať sa na smerovaní našej krajiny.

Verejnosť pri tvorbe verejných politík

Ďalšia téma, ktorá si vyžaduje vytvoriť priestor na diskusiu a nájdenie východiska je, že aj vďaka implementácii množstva európskej legislatívy, má Slovenská republika povinnosť prijímať množstvo verejných politík – stratégií, koncepcií či plánov. Napríklad programy na zlepšenie kvality ovzdušia, komunitné plány, programy rozvoja obce a množstvo rôznych koncepcií, ktoré sú prijímané, ale málokde je stanovené, ako sa má (a či sa má) verejnosť na nich podieľať. Či sa s pripomienkami verejnosti musí orgán verejnej moci vysporiadať, či ich obsah môže verejnosť následne napádať, či sú vynútiteľné a pre koho sú záväzné.

Netýka sa to len dokumentov na lokálnej úrovni, ale týka sa to aj uznesení vlády. Uznesenia vlády, ktorými sa prijíma množstvo stratégií či plánov, nevie verejnosť nijako napadnúť, lebo zákon hovorí o tom, že uznesenia vlády nemôžu byť preskúmané súdom.

Príklad z praxe: Ako príklad uvádzame koncepciu hydroenergetického potenciálu, ktorou vláda stanovila, kde je a nie je možné stavať malé vodné elektrárne. Ide o dokument, ktorý stanovuje konkrétne povinnosti vlastníkom pozemkov. Dokument bol prijatý ako uznesenie vlády, teda to nie je všeobecne záväzný dokument, hoci v sebe nesie normatívne prvky. Vlastníci pozemkov a verejnosť nevedia jeho zákonnosť napadnúť na súde, hoci takýto typ dokumentov by mal byť súdom preskúmateľný. V tomto prípade ide o veľký počet dokumentov. Každý z nich má svoj život a je samostatne upravený. Je nevyhnutné, aby v tejto oblasti verejných politík bol nastolený jednotný systém a proces ich prijímania z dôvodu zabezpečenia a garantovania právnej istoty verejnosti. O jeho náležitostiach je potrebné v budúcnosti diskutovať a zohľadniť množstvo súvislostí, aby išlo o efektívny a kvalitný proces zbytočne nezahlcujúci orgány verejnej moci a zároveň prínosný pre verejnosť.

Podľa čoho právne správne participovať?

Na Slovensku zatiaľ neexistuje dokument prijatý relevantnou autoritou, ktorý by orgánom verejnej moci poskytoval návod, ako by mala participácia na tvorbe verejných politík vyzerať. Čo je a nie je participácia? Čo je cieľom zapájania verejnosti? Aké metódy zabezpečenia účasti verejnosti môžu orgány využívať? Aké minimálne kroky by mali v záujme efektívnej participácia orgány poverené manažovaním a riadením participácie realizovať?

Príklad z praxe: Niektoré orgány verejnej správy konajú veľmi dobre. Napríklad Ministerstvo životného prostredia SR pri tvorbe Envirostratégie, ktoré robí naozaj všetko preto, aby zapojilo verejnosť. Faktom ostáva, že pri tvorbe iných dokumentoch sa vykonajú len základné alebo žiadne kroky, ktoré umožňujú verejnosti vstúpiť do tvorby verejnej politiky. Nejde o možnosť pripomienkovať konkrétny dokument v rámci legislatívneho procesu, ale zapojiť verejnosť do procesu tvorby verejnej politiky, radiť sa s ňou a žiadať si spätnú väzbu k obsahovému a exekutívnemu nastaveniu jej implementácie v praxi.

Vláda v minulosti prijala Metodiku a inštitucionálny rámec tvorby verejných stratégií, ktorá hovorí len o tom, čo by mala stratégia obsahovať, ale nehovorí o tom, ako dokument tvoriť, či koho do procesu tvorby politiky zapájať. Táto metodika by mala byť návodom a pomôckou aj pre mestá a obce. Spomínaná metodika priamo uvádza, že je potrebné pripraviť aj metodiku pre prípravu a tvorbu verejných politík. V zahraničí sú takéto metodiky väčšinou prijímané na úrovni vlády. Riešením nie je prijať nový zákon, ktorý by stanovoval, ako presne má verejnosť participovať, ale je dôležité, aby existoval jednotný návod, z ktorého môžu jednotlivé orgány na všetkých úrovniach verejnej moci vychádzať. A práve takýto dokument, metodika, by mohol byť veľmi dobrým zadaním pre pokračovanie projektu NP PARTI Úradu splnomocnenca vlády SR pre rozvoj občianskej spoločnosti.

Návody a odporúčania, alebo ako ukotviť základné princípy účastni verejnosti?

Úrad splnomocnenca vlády SR dal vypracovať Pravidlá zapájania verejnosti do tvorby verejných politík. Vláda SR schválila Uznesením vlády SR č. 645/2014 „Pravidlá zapájania verejnosti do tvorby verejných politík (PDF, 1 MB)“, ktorý zakotvil 4 základné scenáre účasti verejnosti:

Scenár 1: Verejnosť je informovaná o tvorbe verejnej politiky
Scenár 2: Verejnosť sa zúčastňuje na diskusii o alternatívach verejnej politiky
Scenár 3: Verejnosť sa zúčastňuje na rozhodovaní o verejnej politike
Scenár 4: Verejnosť sa podieľa na dosahovaní dohody o prioritách verejnej politiky ako aj na jej realizácii

V rámci projektu boli vypracované návody na uchopenie participatívnych procesov: Analytický rámec pre plánovanie a hodnotenie verejnej participácie, Ako merať kvalitu participatívnych procesov?. Súčasne bol zabezpečený pracovný preklad Rakúskych štandardov zapájania verejnosti, ktoré boli vypracované v r. 2005 až 2008 v rámci partnerského projektu medzi Ministerstvom životného prostredia Spolkovej republiky Rakúska a Úradom spolkového kancelára. Pôvodný impulz, financovanie a obsahová gescia vychádzali od ministerstva životného prostredia, no zapojením Úradu spolkového kancelára získal proces na vážnosti a relevancii pre jednotlivé rezorty, teda stal sa ústredným dokumentom pre podporu zavádzania participácie vo verejnej správe. Do pozornosti dávame sériu princípov, z ktorých možno vyvodiť všeobecný rámec týkajúci sa účasti verejnosti. Ide o trinásť bodov, ktoré boli vypracované v rámci štúdie OBČIANSKA ÚČASŤ V ROZHODOVACÍCH PROCESOCH – Civil participation in decision-making processes – An Overview of Standards and Practices in Council of Europe Member States (Máj 2016). Štúdia ponúka Prehľad štandardov a postupov v členských štátoch Rady Európy. Pre Európsky výbor pre demokraciu a správu vecí verejných (CDDG) s cieľom pripraviť usmernenia o občianskej účasti v rozhodovacích procesoch pripravilo European Center for Not-for-profit Law. Zoznam princípov predstavuje súbor odporúčaní (PDF, 358 kB), ktoré môžu byť východiskom pre tvorbu štandardov, teda návodu ako by mala participácia na tvorbe verejných politík vyzerať.

Vzdelávanie mladých ľudí k občianskej participácii

Mladí ľudia by po absolvovaní strednej školy mali poznať systém fungovania v štáte, základy rozdelenia právomocí medzi štátom a územnou samosprávou, základné princípy správneho konania a rozhodovania, základné inštitúty, ktoré môže verejnosť využiť na vyslovenie svojich potrieb, názorov či problémov. Zo Štátneho vzdelávacieho programu, ktorý ako záväzný dokument stanovuje všeobecné ciele vzdelávania a kľúčové kompetencie, ku ktorým má vzdelávanie smerovať, tieto zručnosti žiaka ako cieľ v oblasti občianskej náuky stanovuje. Pozri TU. Štátny vzdelávací program je však len východiskom pre tvorbu školského vzdelávacieho programu, ktoré sa môžu líšiť. Na zabezpečenie občianskej gramotnosti v tomto smere by bolo potrebné vykonať revíziu jednotlivých školských vzdelávacích programov, vytvoriť vhodné metodiky na výučbu danej témy a navrhnúť doplnenie daných tém do školských programov podľa potreby.

Participácia verejnosti na živote v obci

Pre podporu zapájania verejnosti navrhujeme presadzovať prijatie dodatkového protokolu Slovenskou republikou k dokumentu Rady Európy zo 16.11.2009 – Dodatkový protokol k Európskej charte miestnej samosprávy o práve účasti na záležitostiach miestnych orgánov, ktorý poukazuje na dôležitosť úlohy priamej demokracie na výkone samosprávy. V čl. 1 ods. 1 dodatkového protokolu sa zmluvné strany vyzývajú, aby bolo každému v ich jurisdikcii poskytnuté právo zúčastňovať sa na záležitostiach miestnych orgánov. Navrhujeme presadzovať prijatie tohto dodatkového protokolu Slovenskou republikou. Taktiež navrhujeme: povinné zverejňovanie návrhov uznesení a materiálov na rokovanie zastupiteľstva, inštitút spoločnej pripomienky verejnosti k návrhu nariadenia a zverejňovanie všetkých podkladových informácií k legislatívnemu procesu v samospráve (PDF, 421 kB).

Participatívny rozpočet

Participatívny rozpočet je jeden z najobľúbenejších nástrojov participácie, ako aj jeden z najefektívnejších demokratických nástrojov, ktorý umožňuje občanom a občiankam sa priamo zapojiť do verejného rozhodovania a podieľať sa na rozdelení časti verejných zdrojov, ktoré mesto, obec, alebo vyšší územný celok pre účely participatívneho rozpočtu vyčlení. Právna úprava na Slovensku explicitne neupravuje právo občanov, občianskych združení či neziskových organizácií podieľať sa na tvorbe participatívneho rozpočtu, na druhej strane však túto spoluprácu nevylučuje. Projekt vďaka samostatnej pracovnej skupine, ktorá sa venovala téme zavádzania participatívnych rozpočtov do prostredia územnej samosprávy, otvoril verejnú diskusiu na tému, či je potrebné formalizovať proces zavádzania participatívnych rozpočtov v samospráve vo vzťahu k obecnému a mestskému zastupiteľstvu, verejnosti, či orgánom kontroly? Či je potrebné iniciovať právnu úpravu, ktorá sprítomní existenciu participatívnych rozpočtov v slovenskej legislatíve? V októbri 2019 sa konala samostatná konferencia Participatívne rozpočty v praxi, ktorá ponúkla detailnú prezentáciu (PDF, 635 kB) o rozdieloch medzi dotačnou schémou a participatívnym rozpočtom, ktorú pripravila prezidentka Asociácie komunálnych ekonómov SR Eva Balážová. Druhá prezentácia patrila téme: čo by znamenala legislatívna úprava pre participatívny rozpočet a ako formálne ošetriť jeho prijatie v prostredí mesta, obce, či kraja, spracovaná Kristínou Babiakovou z Via Iuris. Bol spracovaný Návrh legislatívneho zakotvenia participatívneho rozpočtu do právneho poriadku SR, ktorý ponúka návrh legislatívneho zakotvenia participatívneho rozpočtu do právneho poriadku SR (3 možnosti zapracovania), ktorý nevyhnutne vyžaduje širšiu verejnú diskusiu. Súčasne spracováva príklady zo zahraničia, ktoré upravujú participatívny rozpočet v právnom poriadku.

Analýza účinnosti legislatívnych nástrojov v aplikačnej praxi

Materiál predstavuje výsledky analytickej činnosti pracovnej skupiny Legislatíva a participácia. Na základe realizácie projektu bolo odhalených viacero problémov v aplikačnej praxi a aj v legislatíve. Následne bolo vypracovaných viacero odporúčaní, legislatívnych návrhov a návrhov na zmeny v aplikačnej praxi vo vybraných oblastiach, ktoré boli predmetom diskusie so zástupcami ÚSV ROS. Záverečná analýza sa sústredila na kľúčové oblasti participácie ako je prístup k informáciám a Zákon o slobodnom prístupe k informáciám, ako sa aj venuje nástrojom účasti verejnosti v spolurozhodovaní, identifikovala kľúčové bariéry a nástrahy v účinnom nastavení procesu zapojenia verejnosti do tvorby politík v previazaní na parlamentnú úroveň, poslanecké návrhy a návrhy výborov, ponúka návrhy na zlepšenie v oblasti životného prostredia a participácie verejnosti… <čítajte viac>

Legislatíva v aplikačnej praxi ÚSV ROS

Autori: Kristína Babiaková, Zuzana Ujjobbágyová, Imrich Vozár, Peter Wilfling

Legislatíva v aplikačnej praxi (ZIP, 4 MB) predstavuje súbor samostatných dokumentov pre prípadné návrhy na zmenu legislatívy a aplikačnej praxe, ktoré vyšli z mapovania a analýzy existujúcich participatívnych nástrojov v slovenskom legislatívnom na všetkých úrovniach verejnej správy, ako aj analýzy bariér v súčasnej legislatíve, ktoré majú negatívny vplyv na mieru participácie verejnosti. Materiál ponúka súbor vypracovaných a rozdiskutovaných viacero legislatívnych odporúčaní, konkrétnych legislatívnych návrhov a návrhov na zmeny v aplikačnej praxi vo vybraných oblastiach:

Návrhy na legislatívne zmeny

Materiál na stiahnutie: Novela legislatívnych pravidiel vlády vo vzťahu k zapracovania metodiky, určenej pre postup predkladateľov legislatívnych materiálov pri účasti verejnosti na legislatívnom procese – 3 alternatívy (PDF, 663 kB)

Autori: Kristína Babiaková, Imrich Vozár
Stav: Návrh sa stal predmetom UZNESENIA VLÁDY SLOVENSKEJ REPUBLIKY č. 553 z 13. novembra 2019 k Akčnému plánu Iniciatívy pre otvorené vládnutie v Slovenskej republike na roky 2020 – 2021, konkrétne v rámci úlohy B.18 pridelenej Úradu splnomocnenca vlády SR pre rozvoj občianskej spoločnosti s termínom plnenia 30. júna 2020. Znenie úlohy B.18.: v spolupráci s podpredsedom vlády pre investície a informatizáciu, ministrami a predsedami ostatných ústredných orgánov štátnej správy participatívnym spôsobom upraviť formalizované vzory Správy o účasti verejnosti na tvorbe právnych predpisov a výsledný návrh predložiť na rokovanie vlády do 30. júna 2020. Vzhľadom na krízu spôsobenú pandémiou COVID_19 sme listom požiadali o zmenu termínu plnenia úlohy B.18. Schváleným termínom pre predloženie výsledného návrhu formalizovaných vzorov Správy o účasti verejnosti na tvorbe právnych predpisov je 31.december 2020 (dokument USVROS). Aktuálne je úloha v plnení.

Materiál na stiahnutie: Legislatíva v aplikačnej praxi (ZIP, 4 MB)

Autori: Kristína Babiaková, Zuzana Ujjobbágyová, Imrich Vozár, Peter Wilfling
Poznámka: Návrhy sú prílohami k záverečnému materiálu Legislatíva v aplikačnej praxi. Súčasne dva legislatívne návrhy boli odpočítané v rámci merateľného ukazovateľa Počet návrhov na legislatívne zmeny za účelom zefektívnenia VS:
- Návrh novely zákona o rokovacom poriadku NR SR (PDF, 874 kB)
Stav: Úloha je v plnení – verejná diskusia k návrhu prebehne aj v rámci Týždňa otvoreného vládnutia (23. – 25.9.2020 v Starej tržnici v Bratislave) v bloku s názvom Participácia verejnosti na tvorbe zákonov, ktorej sa zúčastnia: Natália Švecová, riaditeľka odboru Parlamentný inštitút, Národná rada Slovenskej republiky, Miloš Matúšek, riaditeľ Redakcie Slov-Lex, Úrad vlády Slovenskej republiky, zástupca alebo zástupkyňa Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky, Štefan Grman, expert v oblasti legislatívy a tvorby právnych predpisov, Kristína Babiaková, právnička občianskeho združenia VIA IURIS.

O expertoch

Kristína Babiaková – expert pre legislatívu, zmenu právnych úprav a právnu prax v kontexte národného projektu ÚSV SR ROS Podpora partnerstva a dialógu v oblasti participatívnej tvorby verejných politík, advokátka od roku 2007. Aktuálne sa aktívne spolupracuje s občianskym združením VIA IURIS. Svoje štúdium úspešne absolvovala na Právnickej fakulte Trnavskej univerzity v Trnave, kde taktiež viedla v rokoch 2006-2009 kurz Právna klinika pre komunity. V minulosti tiež spolupracovala s občianskym združením Občan a demokracia na projekte právnej pomoci a tiež na programe Právo na každý deň. Od roku 2009 pôsobí vo VIA IURIS, kde sa aktívne venuje najmä participatívnym právam, súdnictvu a polícii. V rámci projektov združenia VIA IURIS sa zapojila do tvorby a pripomienkovania legislatívy týkajúcej sa participácie verejnosti na tvorbe zákonov a tiež účasti verejnosti na povoľovacích procesoch, najmä v oblasti ochrany životného prostredia. Ako advokátka sa pri poskytovaní právneho poradenstva špecializuje najmä na oblasti ochrany verejného záujmu a ochrany aktívnych občanov. Počas pôsobenia vo VIA IURIS v rokoch 2011-2016 spolupracovala aj na projekte Prvá právna pomoc, ktorý sa venoval príprave právneho online materiálu pre verejnosť na zvýšenie občianskej participácie v témach ako ochrana životného prostredia, združovacie a petičné právo či slobodný prístup k informáciám a.i.

Imrich Vozár – expert pre legislatívu, zmenu právnych úprav a právnu prax v kontexte národného projektu ÚSV SR ROS Podpora partnerstva a dialógu v oblasti participatívnej tvorby verejných politík, aktuálne člen občianskeho združenia VIA IURIS. Vyštudoval právnickú fakultu na Masarykovej univerzite v Brne, ktorú úspešne ukončil v roku 2003 získaním titulu Magister práv. Počas štúdia i po jeho ukončení spolupracoval ako právnik s českou mimovládnou organizáciou Ekologický právny servis. V rokoch 2005 až 2008 pracoval na Ministerstve životného prostredia SR, kde pôsobil ako právnik Odboru ochrany prírody a krajiny. Po dobrovoľnom odchode z ministerstva začal na jar 2008 ako spolupracujúci právnik pôsobiť vo VIA IURIS. V rámci jednotlivých programových oblastí, ktorým sa VIA IURIS venuje, sa zaoberá najmä témou „Zodpovedný občan“ (v rámci toho viedol napr. projekt „S občanom prichádza zákon“ v rokoch 2014-2015 venujúci sa posilňovaniu právnych možností verejnosti ovplyvňovať a participovať na príprave právnych predpisov; rovnako viedol aj projekty týkajúce sa podpory účasti verejnosti na rozhodovaní orgánov verejnej správy „Zelená pre enviroparticipáciu,“ „Z Aarhusu do Bratislavy“, či „Systematická podpora základných práv a slobôd“). Je autorom viacerých legislatívnych návrhov v oblasti účasti verejnosti na rozhodovaní a prístupe k súdu, ktoré boli zapracované do schválených právnych predpisov. Je spoluautorom veľkého komentára k Správnemu súdnemu poriadku (Správny súdny poriadok – komentár; Baricová, Fečík, Števček, Filová a kol.; C.H.Beck 2018) v častiach týkajúcich sa zainteresovanej verejnosti a jej prístupu k súdu. Má za sebou aj inú publikačnú a prednáškovú činnosť k téme. Mimo práce pre VIA IURIS externe spolupracuje i s inými environmentálnymi organizáciami.

Ivana Figuli – expert pre legislatívu, zmenu právnych úprav a právnu prax v kontexte národného projektu ÚSV SR ROS Podpora partnerstva a dialógu v oblasti participatívnej tvorby verejných politík. Je členkou tímu a združenia Via Iuris. Od roku 2014 je zároveň advokátskou koncipientkou. Svoje štúdium úspešne absolvovala na Právnickej fakulte Univerzity Toulouse I a Univerzity Paul Cézanne v Aix-en-Provence (Francúzsko). Pred nástupom do VIA IURIS pracovala pre UNHCR v Gruzínsku a ako dobrovoľníčka pre Amnesty International v Čile. Téme participácie na tvorbe verejných politík sa začala venovať už v Čile a následne intenzívnejšie v Mexiku v organizácii Pobladores, ktorá pomáha obyvateľom Mexika presadzovať ich právo na bývanie a ochraňovať ich životné prostredie. Venuje sa oblasti ľudských práv a vo VIA IURIS pracuje na projektoch medzinárodnej siete Justice & Environment, predovšetkým na téme prístupu k spravodlivosti verejnosti pri ochrane životného prostredia. V rámci tejto spolupráce vytvorila napr. „Praktický manuál pre verejnosť, ako sa zapojiť do konaní v zmysle zákona o prevencii a náprave environmentálnych škôd“.